De Kaderrichtlijn Water: het is appels vergelijken met peren 

Hydroloog Peter Schipper is specialist in de Nederlandse waterkwaliteit. 
Hij legt uit waarom het moeilijk is de KRW-doelen te halen.

Waterland Nederland lijkt het vieste jongetje in de klas. Ten minste als die klas uit de 27 lidstaten van de Europese Unie bestaat, die over vier jaar aan de eisen van de Brusselse Kaderrichtlijn Water (KRW) moeten voldoen. Die richtlijn betreft de ecologische en chemische kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater, maar ook de inrichting van het waterlandschap. Oftewel: de hydromorfologie.

Maar ligt het zo simpel? 
Al lezende in de nieuwste bestuursakkoorden van de waterschappen lijkt het complexer. Veel waterschappen benadrukken dat al veel aan waterkwaliteit gewonnen is. Dat is in de statistieken alleen niet altijd zichtbaar. Hoogheemraadschap Rivierenland schrijft dat ‘de KRW-systematiek (…) niet altijd recht doet aan de verbetering van de waterkwaliteit’. Waterschap Brabantse Delta wil bovendien aandacht van Den Haag en Brussel voor het feit dat sommige KRW-normen in Vlaanderen en Duitsland minder streng zijn.

Tijd voor antwoorden
Wat zegt hydroloog Peter Schipper daarvan? Hij is onderzoeker waterkwaliteit van Wageningen University & Research en voorzitter van een landelijke themagroep waterkwaliteit van het Koninklijk Nederlands Waternetwerk (KNW).

Klopt het wat Hoogheemraadschap Rivierenland zegt: 
dat de KRW-systematiek niet altijd recht doet aan de winst in waterkwaliteit?

Dit is bij velen die werken aan de implementatie van de KRW wel bekend. Nederland heeft voor de KRW ruim zevenhonderd oppervlaktewaterlichamen aangewezen. Om te beoordelen of die voldoen aan de KRW wordt gekeken naar de chemie (zitten er toxische stoffen in?) en naar de ecologie (welke waterplanten, vissen, en ander waterleven kunnen erin leven?).

In het kader van de ecologie zijn doelen gesteld voor de biologische kwaliteit (algen, de doelsoorten voor waterplanten, macrofauna en vissen) en de fysisch-chemische kwaliteit (temperatuur, doorzicht, stikstof- en  fosforgehalten, zuurstof, zuurgraad en chloride). Pas als aan ál die doelen wordt voldaan, kan het oppervlaktewaterlichaam als goed worden beoordeeld. Dus níet als één facet niet voldoet. Dat is het one-out-all-out principe. Daar zit ook wel logica achter. 

Als alles goed lijkt, maar door kunstwerken de bedoelde vissen niet kunnen migreren, wordt het ecologische doel alsnog niet bereikt.

Maar als alleen het eindoordeel wordt gepresenteerd, zie je dus niet of nauwelijks de verbeteringen van de waterkwaliteit die er kunnen zijn. Er wordt wel gewerkt aan een dashboard dat transparant voor ieder oppervlaktewaterlichaam aangeeft waar wel of niet aan wordt voldaan.

Wat voor dashboard wordt dat?
Dat wordt gemaakt door adviesbureau RoyalHaskoning DHV, in opdracht van Rijkswaterstaat. Dat doen ze nu voor de rivieren en grote wateren. Als je alleen naar het eindoordeel kijkt, kom je er op uit dat bijna geen van de oppervlakwaterlichamen die we voor de KRW hebben aangewezen voldoet. Het dashboard laat alle verschillende beoordelingen zien. Klik je dan een waterlichaam aan, dan zie je in één keer: het eindoordeel is ‘slecht’, maar op onderdelen scoort het goed of matig. Die informatie is weliswaar ook in aparte documenten (KRW-factsheets) online beschikbaar op het waterkwaliteitsportaal, maar zo’n dashboard geeft beter en directer inzicht. Ook voor regionale KRW-waterlichamen zijn zulke dashboards gemaakt. Het lijkt mij voor eenduidigheid goed als er toegewerkt wordt naar één generieke versie.

Waarom?
Omdat de zorg over een goede waterkwaliteit de laatste maanden steeds meer in het nieuws komt. Bovendien komen er bij provincies en waterschappen allemaal nieuwe besturen. Als erover wordt gesproken in de trant van: “O, we doen het heel slecht. Maar één procent van het water voldoet”, vertroebelt dat een zinnige discussie. Zo’n generiek dashboard kan mensen die niet goed ingewijd zijn snel het bredere plaatje tonen. Ook denk ik dat de discussie meer moet gaan over de logica van een slechte beoordeling, als een waterlichaam toch aan veel facetten wel voldoet. 

Als een oppervlaktewaterlichaam fysisch-chemisch prima is, en de vissen doen het er goed, maar de hydromorfologie is niet in orde waardoor onderwaterplanten niet goed wortelen, dan haal je toch je ecologische doel binnen de KRW niet.

Andere EU-lidstaten rapporteren aan Brussel: van zestig procent weten we de waterkwaliteit niet.

Hoe moet een gewone burger nou een idee vormen van de zo complexe waterkwaliteit in Nederland?
De algemene indruk van de waterbeheerders is dat het ondoenlijk is om in 2027 alle waterkwaliteitsdoelen voor de KRW te gaan halen. Het ministerie heeft echter in maart 2023 aangegeven dat dat met een extra impuls wel mogelijk is. Met het beleid dat voor deze impuls is ingezet, wordt vooral de bestuurlijke druk opgevoerd. En als de voorgenomen maatregelen worden uitgevoerd, zal de waterkwaliteit een sprong in de goede richting kunnen maken.

Als de waterkwaliteit van Nederland wordt vergeleken met die van andere lidstaten, lijkt het alsof we ‘het slechtste jongetje’ van de klas zijn. Nu is het zo dat in Nederland de druk op het watersysteem relatief erg groot is, door de hoge bevolkingsdichtheid, de intensieve landbouw, de industrie, grote havens en benedenstroomse ligging. De moeite die wij moeten doen om KRW-doelen te halen, is daarom groter dan lidstaten waar die drukken veel minder zijn.   

Het komt ook doordat wij behoorlijk transparant aan Brussel rapporteren, dat wij in Europese overzichten zo slecht scoren. Er bestaan grote verschillen tussen hoe lidstaten hun rapportages inleveren; en op die rapportages worden vergelijkingen gemaakt. Nederland rapporteert bijvoorbeeld: “Zoveel procent van de waterlichamen is goed, zoveel procent is matig en slecht, en van een paar procent weten we het niet.” Diverse andere lidstaten rapporteren: “Van zestig procent weten we het niet” (categorie ‘onbekend’).

Er zijn dus echt lidstaten die minder gedetailleerd de benodigde monitoring op orde hebben. En ook al besteden wij in Nederland er veel geld aan, bij ons schiet die op een aantal fronten ook te kort. Met name wat betreft nieuwe milieuvreemde stoffen. Als iets nieuws wordt aangetroffen boven de norm, geven we in de beoordeling aan dat de waterkwaliteit chemisch niet goed is. Maar het komt voor dat we van die andere tien waterlichamen in hetzelfde gebied die specifieke stof niet hebben laten analyseren, en bij gebrek aan die monitoring geven we dan aan dat de toestand van die tien waterlichamen eveneens niet goed is. En als we een aantal jaren niet meer hebben gemeten, nemen we aan dat de concentratie hetzelfde is gebleven.

Dat soort situaties komt voor omdat er ontiegelijk veel milieuvreemde stoffen zijn die je kunt meten.

Mijn ervaring is daarnaast dat in het onderzoek naar oppervlaktewater de monitoring erg gericht is op bijvoorbeeld de piekafvoeren (kunnen we die aan?) en op de waterkwaliteit. Maar niet op hoeveel water we nou eigenlijk in jaar x en jaar y afvoeren en inladen, vanuit Rijkswaterstaat, vanuit het IJsselmeer of vanuit een kanaal. Dat wordt ad hoc en vrijblijvend geregistreerd.

Waarom is dat belangrijk?
Je stelt eerst een waterbalans op als je een watersysteem wilt analyseren. Als je niet weet hoeveel water erin en eruit gaat, kun je weinig zeggen over de oorzaken van de chemische en ecologische balans. Je hebt bijvoorbeeld waterlichamen in Drenthe waarvan de kwaliteit in bepaalde maanden sterk bepaald wordt door de hoeveelheid water die vanuit het IJsselmeer wordt ingelaten. Als je dan beleidsmaatregelen wilt doorrekenen, bijvoorbeeld om de emissie van stikstof en fosfaat te beperken, of prognoses wil geven voor andere weerjaren (natter, droger), moet je wel weten hoeveel dat is. Waterbalansen vormen een essentiële basis om gevolgen van maatregelen op de waterkwaliteit te begrijpen en voorspellingen te geven voor de toekomst.

Wat dat betreft hebben we een zeer complex watersysteem in Nederland. Er is niet één grote pomp, maar er zijn duizenden kunstwerken (stuwen, gemalen) en boezems met allerlei schuifjes die een beheerder kan openzetten om verzilting tegen te gaan en voldoende te kunnen beregenen in droge perioden, en voldoende afvoercapaciteit te creëren om bij hevige neerslag wateroverlast te voorkomen. Het vergt van waterschappen een grote inzet om waterbalansen betrouwbaar op te stellen, en dit krijgt niet zodanige prioriteit dat dit systematisch voor waterbalansen op het gewenste detailniveau wordt gedaan. Heel veel water in Estland is dus, bij wijze van spreken, zoals het in de Middeleeuwen was.

Vergelijk je appels met peren als je Nederland vergelijkt met andere EU-lidstaten?
Een beetje wel. Het is een extreme vergelijking, maar laten we Nederland eens vergelijken met Estland. Daar ben ik toevallig vijftien jaar geleden geweest, om op onderdelen te helpen met de implementatie van de KRW. Het is zo’n zestig procent natuur daar, er wonen weinig mensen en de landbouw is er extensief. Het land heeft nog veel ongerepte natuur en veel wateren zijn daar nog, bij wijze van spreken, zoals in de Middeleeuwen. Voor de KRW hebben zij dan ook heel andere problemen dan in Nederland, met name het gebruik van ongezuiverd water uit huishoudelijke drinkwaterputten op het platteland en verzilting van grondwater door grondwateronttrekkingen in het noorden.

In het ene land is er veel druk op het watersysteem, met veel menselijke invloed, in het andere land veel minder. Nederland moet relatief hard zijn best doen voor de waterkwaliteitsdoelen vergeleken met landen met een veel lagere bevolkingsdichtheid en veel minder intensieve landbouw.

Zijn de normverschillen tussen Duitsland en Vlaanderen, en Nederland van belang?
Op tal van plaatsen komt water vanuit Duitsland en Vlaanderen ons land binnen. Niet alleen via de grote rivieren, maar ook via grensoverschrijdende kanalen en beken. Ik weet dat qua stikstof en fosfor, dus de nutriënten, dit toestromende  oppervlaktewater vaak lang niet voldoet aan de KRW-doelen die we in Nederland hebben gesteld. Daardoor komt een significant deel van het nutriëntenprobleem uit het buitenland, met name in de Limburgse wateren.

We doen scenarioberekeningen, waarbij we aannamen dat dat het water dat bij de grens ons land binnenstroomt maximaal dezelfde concentratie heeft als wij hier als doel stellen. Dat heeft een behoorlijk effect, niet alleen in de grenswateren, maar ook veel verder benedenstrooms.

Als je nu in de verdediging schiet en zegt: de vervuiling komt allemaal uit het buitenland, dan moet je je wel bedenken dat wij ook zelf veel stoffen aan het water toevoegen. Als het buitenlandwater voldoet aan onze normen, dan nog moeten we flink aan het werk om de KRW-doelen te halen.

En het grondwater?
Tot slot: met ons grondwater is wat anders aan de hand. Terwijl de kwaliteit van oppervlaktewateren sinds de tachtiger jaren van de vorige eeuw sterk is verbeterd, geldt voor de zoete grondwatervoorraden enigszins het tegenovergestelde. ‘De kwaliteit is nog voldoende, maar de voortdurende lichte diffuse verontreinigingen komen steeds dieper in het grondwatersysteem, zodat steeds minder ‘maagdelijk’ schoon grondwater overblijft’, zegt Peter Schipper. ‘En in veel van de beschermde gebieden die afhankelijk zijn van schoon grondwater (zoals drinkwaterwinningen en grondwaterafhankelijke natuur) is het grondwater niet goed. Dit komt bij het presenteren van de toestand van grondwaterlichamen niet altijd goed naar voren.’

Over dit grondwater mogen we ons in zijn ogen wel zorgen maken. ‘Tot op heden was het: ach, we hebben voor de KRW de grondwatervoorraden verdeeld in 23 grote grondwaterlichamen. Gemiddeld is de kwaliteit nog voldoende en enkele diepe grondwaterlichamen liggen onder een dikke afsluitende kleilaag, waar waterbedrijven nog bijna maagdelijk schoon grondwater oppompen. Maar provincies komen op steeds grotere dieptes milieuvreemde stoffen tegen: residuen van bestrijdingsmiddelen, antibiotica, zelfs PFAS. Voor ons diepe grondwater kun je wel stellen: de kwaliteit wordt niet beter. We hanteren hiervoor de term ‘vergrijzing‘ van grondwater. Het is niet makkelijk deze trend tegen te gaan.’

(Bron: Binnenlands Bestuur)